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战旭英一票否决制检视及其完善思路


山东省社会科学规划研究项目阶段性成果

2017-12-08 15:44:53      来源 理论探索2017年第6期     责任编辑刘珊珊     人气

摘要 一票否决制是一种非正式的制度安排但在我国政府绩效考核和干部考核中却被广泛采用一票否决制的实践经历了?#27426;?#27867;化失范到初步整顿治理的过程但是由于其内生的制度缺陷和先天弊端虽经整顿治理其制度设计与制度运作背离的弊端依然存在在制度设计上一票否决制指标设置随意可操作性不强过度?#35272;?#34892;政权力导致在制度运作上出现选择性关注倾向责任转移激励扭曲和策略主义盛行?#20219;?#39064;鉴于一票否决制实行了多年并在我国绩效管理和干部考核中发挥了一定的作用不能轻言废弃但必须严格规范主要应从以下几个方面着手严格规范一票否决制的?#35270;÷段?#22362;持以法治原则规范一票否决制的执行程序严格设置一票否决制的指标阈值和权重拓展一票否决制的问责手段建立适当的激励机制建立适时清理机制以公众满意作为一票否决制的终极标准

关键?#30465;?/strong> 一票否决制?#20445;?#25919;府绩效考核激励机制

?#19981;?#37329;项目山东省社会科学规划研究项目16CZZJ10负责人战旭英

作者简介战旭英1967-女山东?#25345;?#20154;山东社会科学院政策研究室研究员澳大利?#21069;?#24503;莱德大学人文与社会科学学院客座教授法学硕士主要研究?#36739;?#20026;政府绩效评估公共管理

 

一票否决制是指在政府绩效考核中对某些重要指标或事项实行一票否决如果被考核者?#25381;?#23436;成这些指标或事项其全部工作业绩就会被否决而不论其他工作的绩效如何所在部门也会被取消评优资格和年?#25112;保?#23448;员尤其是领导干部则在规定年限内不得提?#25991;?#33267;受到?#23548;?#22788;分它是一种非正式的制度安排但在我国政府绩效考核和干部考核中却被广泛采用甚至成为事实上的行政惯例具有明显的中国特色在一票否决制的实践中出现了不少问题也造成了一些不良影响因此对其进行改革使之更加完善刻不容缓

一一票否决制的实践

一票否决制的设计初衷是通过?#30475;?#30340;考核压力警示相关责任人必须完成某一时期事关全局的特定任务其关键制度设计在于否决以?#36335;?#38754;其一是否决机会被否决者不得评优提拔以某地计划生育的相关规定为例对被一票否决的责任人取消当年和下一年度各类先进荣誉称号的评选资格?#27426;?#20110;主要负责人?#22836;?#31649;负责人当年年度考核不得评定为优秀和称职档次一年内取消各类先进荣誉称号的评选资格不得晋升?#25300;?#20854;二是否决?#25300;?#23545;被否决者给予降职免职处分仍以某地计划生育的相关规定为例对被一票否决的责任人在任期内被否决两?#25105;?#19978;的予以降职或免职已提?#20301;?#36716;调任后发现存在?#35270;֙?#19968;票否决制情形的予以追责其三是否决利益被否决单位中的个人集体都会受到?#22836;?#22914;某地规定对县里下达的招商引资任务?#25381;?#23436;成的单位在年度考核时实行一票否决制?#20445;?#24182;作出以下?#22836;?#19968;是除发放正常工?#30465;?#32463;费外其他经费报告一律不批?#27426;?#26159;该单位所有副科级以上干部当年不得评优不得晋级三是责令单位责任人离岗招商四是冻结该单位的干部使用权限其作用机理在于通过否决式的考核提升有关事项的重要性使其跨越行政层级和部门成为全局性工作?#20445;?#19982;责任人的升迁挂?#24120;?#21482;要此事项甚至是其中的一个?#31181;?#26631;未达标全部工作成绩就被否决责任人会被降职或免职与利益挂?#24120;?#19981;仅是单位和相关负责人而且是下属的评优晋级奖金等切身利益都会受影响借此推动某项工作的开展一票否决制设置的指标实际上是一个前提性标准即被考核者?#25381;?#23558;这方面的工作做好了其整体工作绩效才能得到认可

从实践上来看1982年计划生育成为我国的一项基本国策当年湖南省常德?#26032;?#20808;实行计划生育一票否决制?#20445;?#23545;于存在违反人口和计划生育法律法规生育情况的单位部门各级党委政府及其有关负责人取消综合性先进荣誉称号的评选资格随后计划生育一票否决制在全国推行在中央文件中最早出现一票否决制提法的是1991年中共中央国务院颁布的关于加强社会治安综合治理的决定?#32602;?#35813;决定明确提出实行社会治安综合治理一票否决权制?#20445;?#35201;把社会治安责任制同经济责任制领导任期责任制结合起来将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉政绩考核职级提升和经济利益挂?#24120;?#21516;评选文明单位企?#21040;?#32423;挂钩此后从中央到地方一票否决制成为各个层面广泛采用的政府管理和干部考核制度多年来一票否决制的实践经历了从?#27426;?#27867;化失范到初步整顿治理的阶段

一票否决制?#26412;?#26377;很强的现实意义它不仅具有超强的威慑力还具有超强的执行力它是一种考核机制通过提高考核体系中个别指标的权重使之在考评过程中具有决定性作用并通过其导向功能保证相关工作的实施同时它也是一种刚性措施其核心是通过设置一些硬杠杠?#20445;?#19968;票否决指标建立一套责任追究机制从而督促各级政府及其领导干部提高执行力直接推动相关重要工作的实施譬如环境保护法施行?#38498;?#20013;国的环境状况虽局部有所改善但整体却呈现恶化趋势有学者认为这与环境保护?#25381;?#21450;早纳入地方政府政绩考核实行一票否决制关系很大2005年12月环境保护一票否决制?#32972;?#21488;后对各级政府的制约力度大大增强政府在招商引资上把关更加严格在节能减排上监管力度更大这都是迫于环境保护一票否决的现实压力但在本质上一票否决制仍然属于非科学管理的范畴存在着很多非现代非科学的因素它考核的只是列入一票否决的指标和事项而?#24230;?#30340;经济成本和社会成本如何则基本不在考核和否决?#27573;?#20043;内这种只考核结果产出不考核?#24230;?#36807;程和效果的一票否决考核机制很容易鼓励默认一些地方官员为达到?#23433;?#34987;否决的结果而采取急功近利不择手段的行为甚至会诱导一些基层干部用非常规的方式进行社会管理 正由于一票否决?#30475;?#30340;威慑力和执行力它受到基层政府和有关部门的青睐从计划生育社会治安综合治理到招商引?#30465;?#29615;境保护节能减排安全生产森林防火反腐倡廉甚至是像档案管理打击非法行医禁?#25112;?#31174;等诸多细节方面一票否决的?#35270;÷段欢?#25193;展出现滥用趋势除了中央有明文规定的少数几项特定工作外,国家部委以及省市县乡的行政机构甚至是行业协会组织几乎都在逐层累加而且其应用领域也过于琐碎有学者对此作了一个形象的比喻从中央到地方一票否决行为呈现的是典型的金字塔结构越往上塔尖越小越往下基座越大到2013年前一票否决制的滥用达到了比较?#29616;?#30340;地步

在实践中一票否决制?#34987;?#26412;上形成了三种模式一是上级政府和部门就特定事项对下级政府和部门行使一票否决权二是地方政府就特定事项对同级政府部门行使一票否决权三是垂直管理的上级行政部门对下级行政部门行使一票否决权这里既包括了特定层级政府的块状管辖?#32844;?#25324;了特定政府职能部门的条形垂直管辖笔者认为一票否决制过多过滥的根源在于上级政府设置一票否决考核指标的随意性在中央层面对于一票否决制的制定依据?#35270;÷段?#34892;权主体否决内容制度衔接等虽然规定并不详尽在有关决定中?#37096;?#20197;寻觅到总体思路但在地方其创设和实施则明显缺乏相应的规范性江西省纪委调研法规室2011年所作的一项调查显示该省针对地方和基层的各种一票否决内容高达62项从创设上看大致可分为四类一是党中央国务院和国家法律法规明文规定的事项?#27426;?#26159;中央在特定时期有阶段性要求的事项三是中央仅有考核要求但?#25381;?#35268;定一票否决而是由省委省政府或省人大法规明文规定的事项四是?#25381;?#20013;央和省里政策依据的一票否决事项主要为市县党委政府或省市县主管部门所设置从中可以看出在实践中行政法规部门规章地方规章规范性文件甚至是领导?#19981;?#24120;常被作为一票否决制创设发布的依据缺乏规范性譬如新一届政府上?#25105;?#22987;很多地方领?#21450;?#23376;往往偏好将任内的重大焦点问题纳入一票否决制事项之列一票否决制被滥用一方面导致其权威性削弱另一方面由于一票否决制的影响和威慑力使地方政府不堪重负影响其工作效率并损害上级政府的权威

2013年后针对一票否决制的滥用和失?#26029;?#35937;新疆河北江西安徽湖北山东山西等自治区及省份对一票否决事项进行了清理整顿譬如山东省委办公厅成立专项清理整顿工作小组共查清一票否决事项187项其中包括上级政府和部门对下级政府的一票否决事项40项为指导全省清理整顿工作山东省委省政府出台了关于清理规?#24230;?#30465;一票否决事项的通知?#32602;?#35268;定在全省?#27573;?#20869;仅保留中央层面的一票否决事项8项其依据是国家法律法规和党中央国务院文件以及中办国办文件的规定包括中央明确规定的计划生育社会治安综合治理减轻农民负担环境保护及节能减排?#21462;?#21508;中央部委省市部门规定的一票否决事项视情况纳入经济社会综合考核不再组织实施这样设置虽无?#29642;?#38750;但未免有简单化倾向其背后的逻辑理路并不清晰其内生的制度缺陷和先天弊端依然存在

二一票否决制存在的弊端

从积极的角度考量一票否决制不失为一种体现工作全局性突出一定时期内工作重点强调责任性的有效方法而且在考核管理上简便易行在惩戒追责上具有现实的执行力有其积极意义但是制度设计和实际运作总会有差距和偏离其制度设计的不完善和内生缺陷导致制度设计的目标与制度运作的结果发生背离产生诸多弊端

一 在制度设计上一票否决制存在着指标设置易于被操控可操作性不强过度?#35272;?#34892;政权力?#20219;?#39064;

一票否决是政府?#20302;?#20869;部进行绩效考核的一种形式 1 ?#24120;?#20294;是作为一种非正式的制度安排一票否决制不具备完善的考核体系其考核主体指标设置具体考核执行程序等缺乏明确规定可操作性不强主要体现为一是对一票否决制由谁创设如何创设如何启动的程序?#25381;?#26126;确规定?#27426;?#26159;对否决过程中如何实施?#25381;?#27665;主化科学化的决策程序保障三是对否决后如何处理的程序不健全一些必要的规定处于真空状态如被否决官员的去向能否提出抗辩是否有申诉的机会如何救济等四是对行政机关作出的人事处分决定与人大的任免程序如何衔接也?#25381;?#26126;确规定

由于一票否决式考核管理的简便易行和超强的执行力威慑力评估方对指标如何设置和被评估方对指标如何完成都存在操控倾向无论制度设计和政策制定多么完美总是存在操纵的空间我们需要考量的是一项制度或政策在多大程度上被操纵它是否偏离了初衷等?#21462;?#19968;票否决的指标由上级机关设置采用的是自上而下集中化的方式在被评估机构公众专?#20063;?#19982;明显不足公众偏好显示缺乏的情况下就会出现以上级组织的偏好代替公众的偏好基于这?#21046;?#22909;替代的考核指标设置会更多地体?#21046;?#20272;方和上级领导的偏好会根据上级政府进行政绩锦标赛的需要选择有利于提高政绩和升迁的指标这些指标的选择往往缺乏科学的依据但是一旦选定由于其超强的威慑力下级政府往往不惜动用一?#34892;?#25919;资源和财政资源确保其完成而罔顾实现目标的资源限制和可行性甚至出现急功近利的短期行为和弄虚作假行为

作为一种超常规的刚性措施一票否决制的威慑力高效率和可操作性可以督促各级政府及其领导干部提高执行力直接推动相关重要工作的实施但是其过度?#35272;?#34892;政力量更多采用直接或强制性管理方式的先天弊端造成了诸多隐患首先一票否决制考核的决定权在行政?#20302;?#20869;部考核机关拥有单方话语权一票否决权成为威慑力极大的制裁权管理各项重点工作的职能部门通过一票否决制的威慑力推动相关工作以一票否决制代替服务和监管其次由于一票否决制的威慑力基层干部无论是出于?#21592;被?#26159;升迁?#20445;?#37117;会不择手段地夸大成绩掩盖问题催生弄虚作假行为一票否决制所涉及的重点工作由于基层领导工作不到位具体工作人员的失误甚或是因为不可控因素而达不到要求其他所有工作成绩都被否定导致基层干部中?#23433;?#27714;有功但求无过的懒政思想?#24330;؝党?#19968;票否决权一般在年底的考核中行使但是?#34892;?#24037;作在年初或年中出?#27835;?#39064;触发了一票否决权造?#19978;?#20851;部门和人员破罐破摔的怠政思想再次一票否决制对整个政府管理体制的?#24330;?#29992;也不可小觑它干预基层施政的自主权迫使他?#21069;?#26356;多精力放在被考核事项上加剧了整个体制的官僚化?#34892;?#19978;级借此定出不合理指标甚至?#27426;?#21152;码以向更高上级邀功而压力则层层向下转移加剧?#22235;?#20123;政府职能部门的权力膨胀使握有一票否决权力的部门应该履行的职责被淡化对基?#38408;?#24072;?#39318;?#30340;权力却得到强化

二在制度运作上其内生的缺陷导致选择性关注倾向责任转移激励扭曲和?#23433;?#30053;主义盛行

一票否决制导致选择性关注倾向一票否决制是在政府绩效考核过程中对某些重要指标或事项实行一票否决其实质是提高考核体系中这些指标的权重使之在考评过程中具有决定性作用这种一票否决的指标一旦实施就会否决所有成绩其权重达到了100%这显然是不合理的在考核过程中指标权重设置决定着指标的重要?#38498;?#23448;员努力的?#36739;}?#24182;有着放大效应权重设置的不合理会导致选择性关注倾向及努力配置和资源配置的扭曲对责任人来?#25285;?#21508;项指标属性意义和权重的不同决定了他们对这些指标的态度和行为的不同对权重较大的?#25307;院?#21487;量化指标?#31080;?#26356;加重视而权重较小的弹?#38498;?#19981;可量化指标则容易被忽视这就是美国政治学家詹姆斯威尔逊所概括的选择性关注倾向但这并不意味着这些指标就不重要?#34892;?#20107;项甚至应该是政府工作的核心但在实际中却可能被忽视造成努力配置的扭曲由于政府在资源配置中的重要作用政府的关注度努力程度和努力?#36739;?#20915;定着?#24335;?#30340;流向努力配置的扭曲?#31080;?#23548;致资源配置的扭曲 2 ?#22330;?#23545;刚性权重大至100%的一票否决制指标这种选择性关注倾向努力配置扭曲和资源配置扭曲的情况会更加?#29616;ء?#35692;如乡镇党委和政府的主要职能应该是为满足基层社会需求而提供管理?#22836;?#21153;但是一票否决制形成了超强的威慑力和控制力使基层干?#31185;?#20110;?#27982;?#20063;使本已十分残缺的服务功能更加脆弱在调研中有乡长曾?#25285;?#22240;为在社会治安综合治理上实行一票否决制?#20445;?#20182;们要耗费一半的精力在这上面从而无暇顾及其他重要事项

一票否决制导致责任转移作为一种问责制一票否决制通过设置一些硬杠?#20445;?#25351;标或事项如果不能完成这些指标或事项不仅否决全部成绩还要追究负责人的责任从而建立一套责任追究机制问责制有两个层面的含义一是要求答复的能力或权力二是制裁的能力如果问责制的目标是揭示某个人对一种特定违法案例应付的责任那么公众的聚焦点往往立即?#26029;}?#25110;被引向一个机构应该承担责任的底层或中层人员从而使高层官员顺利逃?#36873;?#20247;所周知的把临时工作为替罪羊的现象就是一个很好的例子在否决过程中?#34892;?#19978;级政府会将?#32422;?#25152;负的行政责任逐级转移将一些责任让下级政府扛使?#32422;?#21482;享有监督评估的权利而不需承担责任这是由于我国各级政府之间的关系存在着职责同构特征致使一些上级政府将?#32422;?#25152;承担的事务转移给下级政府或个人而一票否决正是上级政府事务强制性下移的体现

一票否决制导致激励扭曲当绩效考核不可避免地与地位荣誉晋升或收入联系在一起时它实际上就成为一种?#32972;图?#21169;制度在这个意义上一票否决制?#26412;?#26159;一种激励制度它通过把官员的升迁和利益与一票否决的目标或事项地方政府政绩相联系的制度把地方官员的个人利益和地方经济增长社会发展联系起来从而激励地方官员提高执行力推动相关重要工作的实施但是一票否决指标是基于偏好替代设计的是以上级组织的偏好代替公众的偏好把组织认为重要的事项设置为一票否决指标容易导致激励扭曲激励的?#36739;?#26159;上级组织的偏好而非公众的偏好同时由于政府的多任务性在履行多任务时对某一任务的高权重设置高强度激励?#22836;?#20250;使努力?#36739;?#20174;别的任务中转移过来换言之对一票否决事项?#24230;?#36807;多的精力必然造成对其他事项的轻忽使整体激励效果下降在一票否决制激励下政府官员会更多地关注一票否决制事项出现选择性关注倾向和努力配置资源配置的扭曲

一票否决制导致?#23433;?#30053;主义盛行根据调查多数官员认为一票否决事项对他们尤其是对那些负有直接责任的领导干部来?#25285;?#26159;最重要的任务必须完成不能失败为此他们面临着巨大的压力在此意义上一票否决制是一种压力机制 3 65上级定出不合理的指标甚至竞相加码以向更上级邀功而压力则层层往下转移在其高压态势下如果不能完成规定的重点工作从主要领导分管领导到具体责任人都将成为被否决对象这种压力机制导致?#29616;?#30340;?#23433;?#30053;主义行为地方官员会基于他们?#32422;?#30340;判断作出效用最大化选择任何有助于目标实现的技术策略手段?#22836;?#24335;无论正当与否均会被采用具有很强的随意性变通性短期性其中的一些运作方式具有急功近利不计成本不惜代价的非理性特点一些地方领导为了在考核时不被否决忽视实?#31181;?#26631;的资源限制和可行性不计成本地调动大量的人力物力和财力来完成一票否决的工作项目甚至举全市县乡之力也要确保一票否决项目的完成在这种情况下行政资源往往得不到合理有效的配置造成了各类资源的?#29616;?#28010;费行政成本也会不同程度地随之增加而且在压力型体制下地方官员必然更多地关注这些一票否决事项其中不乏细枝末节并非关系民生的事项而无暇顾及其他事关重大但短期难以出成绩的事项急功近利短期行为?#29616;ء?#36825;种状况导致基层政府的内卷化和基层治理的恶质化

三一票否决制的完善思路

不可否认具?#26143;?#28872;中国特色的一票否决制实行了多年在我国行政管理中发挥了一定的作用实行一票否决制所取得的成效与政府效率同趋变化与地方国民生产总?#20302;?#36235;上升?#24471;?#22312;目前转型期一票否决制对提升地方政府效?#30465;?#20419;进地方经济发展有着明显的作用因而该制度的存在有一定的必要?#38498;?#21487;行性但是它具有过度倚重行政权力的特征其发起实施更多还是在非科学管理的范畴内运行在本质上属于非科学管理难免被滥用误用从而形成行政独裁目前情况下一票否决制不可轻言?#29616;?#20134;不能过度?#35272;?#21644;滥用必须从制度上加以科学规范

一严格规范一票否决制的?#35270;÷段?/p>

地方政府作为一个具有独立成本收益核算的行为主体其行政行为的影响具有跨期特点即这届政府的许多行政行为其影响可能会在几十年之后才显现出来行为经济学双曲线贴现模型认为行为主体在跨期选择时存在短视?#27604;现?#20559;差形成短期贴?#33268;?#39640;长期贴?#33268;?#20302;的不规则的时间偏好结构特征 4 ?#24120;?#36896;成短期行为的产生这里囿于地方政府的治理能力短视?#27604;现?#20559;差似乎不可避免但是这种短期行为?#37096;?#33021;是地方官员的主动选择为避免和矫正跨期选择的?#29616;?#20559;差避免地方政府在进行跨期选择时过于注重短期收益而较少考虑长期后果对需要战略保证影响跨越多个时期涉及国计民生的重大事项譬如计划生育环境保护社会治安治理等实行一票否决制通过一票否决如果这些重要的战略项目?#25381;?#23436;成则其他成绩无论多大都要被否决一票否决制?#26412;?#26377;一项否定多项局部否定全局的特点和威力它只能?#35270;?#20110;这些重大事项而不能随意扩大?#35270;÷段?#22240;此应严格规范一票否决制的?#35270;÷段?#20197;防止其被滥用和随意设置

二坚持以法治原则规范一票否决制的执行程序防止被人为操控

一票否决制的实行是十分严肃的事不仅要具有实质的合理性而且要?#34892;?#24335;权限的合法性要以法治原则来规范一票否决制 的执行程序首先明确一票否决制的法律地位一票否决制事项的设置必须依据国家法律法规譬如计划生育和社会治安综合治理同时要?#36873;?#19968;票否决制限制在维护人民群众切身利益的?#27573;?#20869;使其更加符?#20808;?#20247;的需求和意愿譬如环境保护其次要对一票否决制的创设主体否决主体否决标准?#35270;÷段?#21542;决程序申诉救济制度等事项作出具体规定限定各级各部门在不同事项上的责任主体及其权限尤其需要保护被否决方的权利要明确一票否决制的救济措施应给予当事人一定的申诉权利和期限作为一种惩戒措施必须依法设定和实施一票否决制?#20445;?#20197;防止其被人为操控

三严格设置一票否决制的指标阈值和权重

作为政府绩效考核中的一项重要制度一票否决制的根本问题在于其指标权重设置的不合理一票否决制的本质在于通过提高考核体系中这些指标的权重督促各级政府提高执行力直接推动相关重要工作的实施各级政府各个部门的职责清晰是确立各项工作权重的前提但是政府的多任务提出了对不同任务的权重赋予问题而其任务的重要?#38498;?#38590;?#33539;?#20294;是一票否决制使某些任务的权重达到了100%显然是不合理的为解决一票否决指标权重过大的问题可探索对一票否决事项实行减分制青岛市的经验值得我们借鉴从2014年起青岛市经济社会发展综合考核全部取消一票否决事项原来的一票否决事项变为减分项2015年设置反腐倡廉社会稳定环境损害计划生育土地管理森林防火等六项减分项2016年增加了?#36739;?#20943;分项意识形态和保密工作同时森林防火变为森林资源保护一共8项其本质在于减轻这些指标的权重从而减轻基层政府和地方干部的压力再譬如山东省政府规定的安全生产重大?#31216;?#23433;全事?#30465;?#29305;别重大亡人火灾责任事?#23454;?#19977;项一票否决事项虽然与科学管理严格防范密切相关但也具有不可预见?#38498;?#20598;然性对有关部门和责任人产生巨大压力根据调查安全生产是压力最大的一项如果在年初出现一票否决情形那么一年的工作?#29642;?#24178;坏都一样了?#29616;?#25387;伤了下级政府和有关部门的积极性而实行减分制则可以大大缓解基层政府和地方干部的压力

四拓展一票否决制的问责手段

作为一种问责制一票否决制的实质是对政府作出的行政行为进行?#23460;ɣ?#21253;含明确权力明晰责任和经常化制度化的?#25300;省保?#20854;前提是权力明确责任明晰但它是同体问责的内部问责内部监督机制因为内部关?#30340;?#20813;产生问责不力的情况因此有必要引入异体问责异体问责是指行政?#20302;惩?#37096;的组织和人员公众对政府及其官员进行问责的制度在我国主要是指人大司法机关政协和民主党派新闻媒体社会公众对政府的问责它是一种第三方监督绝不能来自政府内部把问责?#25945;?#25918;在各?#24230;?#27665;代表大会与人大的任免质询弹劾罢免制度衔接这是解决中国式一票否决问题的最根本方式可以避免问责之后相关官员?#28595;?#21700;哄地下台随后又不声不响地上台的情况这种一票否决式的问责是对官员的质询和问责着眼的是外部问责不问你做对了什么而是追问你做错了什么这种问责的对抗性才真正有助于建立广泛的问责机制实?#32622;?#20027;监督

五建立适当的激励机制

一票否决制?#24330;?#20026;一种激励机制是一把双刃剑一方面它突出了一定时期内的工作重点是一种强调责任的有效方法激励了地方官员的执行力推动了相关工作另一方面又会造成激励扭曲选择性关注努力配置扭曲和资源配置扭曲但现实中它仍然不失为一种利益与责任相结合奖励与制裁激励与?#38469;?#30456;结合的制度需要通过建立基于目标管理考核的目标激励机制使用者介入机制基于公众满意度的晋升激励机制等进行机制创新目标激励机制是在地方官员的任期初期设定目标任期结束进行考核根据目标完成情况的考察结果予以?#32972;ͣ?#28608;励措施不限于晋升使用者介入机制是让公共服务的使用者公众的偏好和意愿体现在指标设计中使激励?#36739;?#30001;上级组织的偏好转向公众的偏好基于公众满意度的晋升激励机制是根据公众满意度给予地方干部晋升是一种全新的晋升激励机制可以有效弥补一票否决制的不足

六建立适时清理机制

一票否决制是一种非正式的制度安排具有一定的权宜性应建立一票否决事项的适时清理机制除了需要战略保证涉及国计民生的事项其他事项应该设定效力期限根据变化的情况及时清理适时终止使各级政府和领导干部能协调处理一票否决事项和非一票否决事项防止过度重视一票否决事项使其把主要精力放在?#32422;?#30340;本职工作和困扰当地经济社会发展的关键事项上譬如山东各地市在减轻农民负担工作上做得都比较好各项监管制度和强农惠农富农政策落实到位?#25381;?#20986;现过一票否决情形使减轻农民负担的一票否决制形同虚设已经失去其应有的作用和威慑力可以加以精简随着我国向市场经济现代社会和现代政府转型的完成作为一种非现代的?#28982;?#34892;政?#20445;?#19968;票否决制必须适时终止

七以公众满意作为一票否决制的终极标准

约翰洛克曾?#25285;?#25919;治正当性来自被管治者的同意?#20445;?#24403;今政府合法性的最普遍来源是实行民主政治和顺应民意顺应民意公众才会满意公众满意应成为政治合法性的新来源成为绩效评估的终极目标要把群众满意不满意高兴不高兴答应不答应作为衡量政府工作?#27809;?#30340;唯一标准同时它也应该成为一票否决制的终极标准目前的干部考核越来越重视民意和社会评价基层官员必须在执行上级命令和体?#32622;?#24847;之间寻找一?#21046;?#34913;但这?#21046;?#34913;有时很难把握因为在相对集中的政治与权力结构下下级官员通常对上级的意志较为敏感在提供公共服务时更为重视的是掌握绩效评估权的上级领导的满意而不是社会公众的满意?#34892;?#22320;方官员甚至认为不能让老百姓对改善民生有太高的期望期望值太高会降低他们的满意度根据方汀的解释顾客满意可以被解释为顾客接受服务的质量和期望得到的服务质量之间算术上的不同 5 ?#22330;?#20154;的期望是主观的是以从前的经验为基础的是易于被操纵的通过提高服务质量和降低人的期望两种方法可实现对公众满意度的操控因此把公众满意作为一票否决制的终极标准可以促使地方政府和地方官员切实提供更好的服务实现并增进公共利益而非人为压抑公众的需求和期望

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